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从开发区到自贸区:寻找区域发展驱动力

日期:2013-12-30来源:标签:
      在国家层面,开放是一种手段、一项决策;而在地方,开放则是清晰可见的区域经济支撑点——从开发区、保税区、自贸区到空港经济区等形形色色的特殊经济区域,成为中国地方经济发展的一大特色。

      然而,随着中国设立自贸区,随之而来的问题是,开放的边际红利是否在递减?作为区域发展动力,开放红利还能持续多久?中国区域未来的发展动力将从何而来?

      记者就此采访了原国务院特区办综合司司长兼新闻发言人柳孝华。2008年机构改革中被撤销前,国务院特区办是中国中央政府负责开放事务的具体办事机构。柳孝华曾任该机构综合司司长,负责政策研究,其后其参与中国加入WTO谈判长达8年,熟稔中国发展开放经济的整个历程。

特殊经济区是区域经济发展的战略支撑

      改革开放后,中国的区域发展战略从设立特区、开发区到现今的设立上海自贸区,以对外开放为动力驱动地方发展的路径可谓一以贯之,中国以特区、开发区、自贸区为代表的特殊经济区为支撑的区域发展格局是如何形成的?

柳孝华:采用特殊经济区对外开放的方式作为区域经济发展的重要动力,是中国改革开放特定历史条件下“以增量带动存量”、“以国际惯例突破旧体制”改革路径的产物。

      改革开放初期,中央清楚地判断,中国面临的难得的国际机遇是“亚洲四小龙”要转移劳动密集型产业。当时,广东地方官员首先向中央提出,广东可以仿照“亚洲四小龙”的做法建立出口加工区,以承接那些要转移的产业。随后,福建也跟上这一步伐。当时,小平同志很清楚,打破中国长期以来封闭和半封闭的经济格局,摆脱旧的高度集中的经济体制的束缚,就必须实行开放以增强改革的动力,首先要把中国东南沿海乃至于东部沿海地区拿出来参与国际竞争。这是一个很重要的抉择,也是根据国情做出的合理决策。因为,当时只有东部沿海地区具备参与国际经济合作和交换的区位条件、工业基础和国际贸易传统。

      东部地区、尤其是广东福建两省率先开放,沿海开放城市随后跟上,也不是简单地把这些区域都拿出去,这个区域里有很多旧体制,非常复杂。而是采取了更务实的举措:先拿出几个点,在里面创造能够适应国际投资、国际经济合作的体制和机制。具体来说,就是建立特区和开发区。

      用增量、国际市场要素进行支撑的特区开发区,很快成为所在区域经济的新增长点,使国民经济形成一个新格局。在以后的经济发展过程中,建立以特区开发区为代表的特殊经济区逐渐成为一种有效的发展手段,并延伸出高新区、综保区、自贸区这样的特殊经济区,从而逐渐形成以特殊经济区为支点的支撑区域经济发展的模式。

自贸区与内向型经济驱动力之解

      中国在上海设立自贸区,有人将其与中国设立特区、加入WTO相提并论,并称之为中国对外开放的最高形态,你怎么看?自贸区对上海、甚至长三角区域经济发展的驱动,是否能与改革开放之初对外开放相提并论?

      柳孝华:自贸区是中国现在最高、最开放的一种形态,这我不完全同意。自贸区是非常国际化和国际规范的概念,它可分两个层次,第一个层次指的是大的自贸区——国家对国家和大区域层面诸国签订自由贸易协定,以促进贸易便利化和投资自由化;第二个层次的自贸区是指在一个国家统一关税区内设立的一个特殊海关监管区,投资准入放宽、贸易便利化程度更高。如果从大的自贸区--国和国之间,尤其是跨洋的角度来讲,自贸区当然是一个开放程度更高的国际经济合作交流平台,但从上海自贸区这个小区域来看,是我国进一步扩大开放深化改革的一种试验,主要适用外向型经济和离岸业务的拓展。因此,我不赞成不分经济结构、不问产业导向,一哄而起争抢自贸区招牌。一些改革的内容,如企业工商管理、投资准入、政府审批等,与自贸区关系不大,取得试点经验即可向全国推广。另外,自贸区也有初级形态、中级形态和高级的形态,真正达到完全的自由化和便利化,还有很长路要走。

      自贸区对区域经济有多少带动作用,要看自贸区所在地方的经济结构:如果国际贸易量大,尤其是转口贸易多,如香港、新加坡,自贸区的拉动效果当然非常明显;长三角、珠三角经济外向度比较高,自贸区的拉动作用也会非常明显;而一些内向型经济为主的地区拉动就不会太明显。这由自贸区的功能所决定。

特殊经济区迫切需要转型

      如何评价特区、开发区乃至自贸区这样的开放举措在中国区域发展中的作用?

      柳孝华:总体上看,特殊经济区对各个区域经济的发展贡献率很高。以开发区为例:中国利用外资总数大约13000亿美元,国家级开发区大概集中了四成以上,贡献了中国GDP的10%、工业增加值的19%,出口的19%,税收的9%,而其所占有土地面积大概是国土有效面积的千分之几。

      总结起来看,开发区也好、高新区也好,中国的特殊经济区实际上创造了一个现代工业文明的模式——园区经济模式,就是企业集群,产业链集聚,土地集约。所以,包括世界银行等国际组织都在总结推广中国经验,很多发展中国家都想学习借鉴中国经验合作办开发区。

      当然,需要指出的是,无论是特区、开发区还是自贸区,这些特殊经济区并不是中国首创。爱尔兰最早就设立了香浓自贸区,上世纪六七十年代“亚洲四小龙”有各种各样的出口加工区,中国是借鉴他们的经验。中国的特区开发区则综合了多种功能,契合了中国工业化和城市化快速发展的需要,因此具有很强活力,成为区域经济的支撑力量。

      当然,按照十八届三中全会的改革精神,今天特殊经济区同样需要反思和总结经验,同样面临转型和升级的迫切性。现在这些特殊经济区成了各级政府一个很重要的工作抓手,甚至是获得所谓政绩的工具,因此存在一些不科学不可持续发展的问题。

      首先,数量偏多。现在国家级各种类型特殊经济区有近600家,省级各类园区几千家,并且还有增加的趋势。违背科学规划,造成不良竞争。其次,规模小、散,特别是省级以下开发区还普遍存在引进项目技术水平不高,资源消耗较大,土地利用率低。再次,开发区过去的指导方针是“政府主导,市场运营”,政府把资源大量向开发区倾斜,市场运营程度不足,这未来会是个挑战。另外,大量的招商引资造成“捡到篮子都是菜”,各地互相争项目、拼优惠条件、甚至倒贴。

开放红利边际效益递减

      从新一届中央政府在上海设立自贸区作为经济升级的举措来看,到今天为止,中国仍然将对外开放作为撬动新一轮区域、甚至是国家发展的动力。为何对外开放会成为中国30多年来区域发展的不竭动力?改革开放已经35年,而中国依然只能依靠开放作为区域发展的重要动力,是否也需要反思?

      柳孝华:纵观30多年改革开放全过程,改革与开放是相辅相成的,但在一些关键的节点上,确实是对外开放倒逼了改革。

      中国对外开放到现在为止,利用外资多年来一直居于世界前列,这是因为我们正确判断形势,抓住了三次国际机遇:第一次抓住了1980年代初期劳动密集型产业转移和石油美元剩余,引进了大量的劳动密集型产业,奠造了中国制造的基础;第二次是抓住了1990年代初期电子信息产业为主的产业转移;第三次是抓住了本世纪初加入WTO的机遇——这个机遇的红利最大,中国这十年外贸、外资、外汇储备呈几何级数增长都得益于此。甚至可以说,WTO最大、最后一次红利被中国人抓住了,之后比中国迟加入的大国就很难获得这样的红利。比如,俄罗斯总统普京就说,感觉加入WTO以后,也没得到什么好处。

      这三次开放机遇对中国很重要,但其红利也释放的差不多了,剩下的问题是,下一步中国特殊经济区怎么办?

区域发展未来需依靠内在动力

      未来,随着自贸区的逐步成熟,其举措在国内的推广复制,中国与国际规则差距日渐缩小,对外开放作为区域发展动力将趋于稳定,届时将如何寻找、培育新的区域发展动力?政府的区域发展战略是否也应调整?

      柳孝华:下一步,区域发展动力要依靠它内在动力:内在的资源,内在的科学定位和功能定位,然后是中央和各级政府制定适合的政策配套。这个政策配套里,可以做很多改革、开放的文章。

      实际上,从“十二五规划”开始,中央在区域经济宏观指导上已经发生一些新的变化:一是打破了单纯的行政区划,把区域经济规划扩大到跨市跨省,力图使生产要素在一个摆脱行政区划束缚的、更大的区间进行流动和组合,这是符合经济规律的;二是,区域经济里设定了很多主体功能区,明确优先,重点开发地区和限制,禁止开发区域,确定不同的区域承担不同的功能,这是个革命性的理念转变。

      妨碍这些理念、规划真正能够落实的根本问题是政策工具跟不上。这个政策工具,简单来说是两点:一是不同的区域,按照不同的功能,宏观管理应制定不同的促进扶持政策,而现在政府对区域经济的支持政策大都是促进野蛮开发、索要GDP的减税降地价的优惠政策。二是干部考核制度极端不合理。唯GDP指标害死人,这是中国经济不科学、不协调、不可持续性的一个重要源发性根子。最近中央决定对领导干部考核“不以GDP 论英雄”,虽然出台晚了,但应该是一个革命性的变化,也是促进区域经济新发展的一种新的动力机制。